La Constitución española,
en su artículo 31.1, establece que: «Todos contribuirán
al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su
capacidad económica mediante un sistema tributario justo,
inspirado en los principios de igualdad y progresividad
que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio».
Como ha señalado el Tribunal Constitucional,
el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas constituye
uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario.
Se trata de un tributo en el que el principio de capacidad
económica y su correlato, el de igualdad y progresividad
tributaria, encuentran su más adecuada proyección. Es por
ello que este Impuesto es el instrumento más idóneo para
alcanzar los objetivos de redistribución de la renta y de
solidaridad que la Constitución propugna y que dotan de
contenido al Estado social y democrático de Derecho, dada
su generalidad, como demuestra el hecho de que en sus declaraciones
anuales resultan afectados 31 millones de españoles, y su
capacidad recaudatoria.
El modelo actual del Impuesto que se implantó
en España con la reforma tributaria iniciada en 1977 ha
sufrido múltiples modificaciones a lo largo de su historia,
pues ningún tributo y, menos de la importancia de éste,
puede permanecer al margen de los cambios sociales, económicos,
incluso tecnológicos, en los que se inscribe.
En particular, la última modificación legislativa
importante del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
se produjo con la Ley 18/1991, de 6 de junio, que pretendió
dar respuesta a los problemas planteados por la Sentencia
del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero, adaptando
el Impuesto a las exigencias constitucionales.
Ahora bien, el tiempo transcurrido desde
la modificación realizada en 1991 ha agravado los problemas
que presentaba la anterior regulación.
La excesiva complejidad del Impuesto con los costes indirectos
de gestión que ello entraña; la dispersión, su poca coherencia
y la falta de sistematización de su normativa, debida, en
parte, a los repetidos ajustes, cambios y modificaciones
que el Impuesto ha sufrido desde su entrada en vigor; su
inusitada carga gestora, que lo ha convertido en un tributo
centrado en las devoluciones y pagos anticipados y, en
suma, las deficiencias funcionales que dificultan la lucha
contra el fraude fiscal, han ocasionado una significativa
pérdida de su elasticidad recaudatoria.
En los momentos actuales, resulta imprescindible la adaptación
del Impuesto al modelo vigente en los países de nuestro
entorno y, en especial, a determinadas figuras consustanciales
al mismo, como el establecimiento de un mínimo personal
y familiar exento de tributación. España se mueve en el
contexto de un mercado único en el que las decisiones de
política fiscal pueden determinar consecuencias no deseables
si se alejan de los criterios seguidos por el resto de los
países occidentales en esta materia de política fiscal.
En tal marco de actuación, el Impuesto ha de ser un instrumento
eficaz para la creación de empleo, de fomento del ahorro
y, en suma, del crecimiento económico que exige el cumplimiento
del Pacto de Estabilidad y Empleo y la Unión Económica y
Monetaria Europea.
Por último, el cumplimiento
del compromiso político del Gobierno de introducir mayor
equidad en el reparto de los tributos, y mejorar el tratamiento
fiscal de las rentas del trabajo y de las personas con mayores
cargas familiares, hace de todo punto necesaria la reforma
del Impuesto.
II
Al comienzo de esta legislatura,
el Gobierno inició inmediatamente las modificaciones precisas
para impulsar la actividad económica, favorecer la neutralidad
del Impuesto e impulsar el ahorro, por medio del Real Decreto-ley
7/1996, de 7 de junio, que sometió a gravamen las ganancias
de capital, que con arreglo a la Ley del año 1991 quedaban
exentas de tributación si el capital se inmovilizaba en
un período de tiempo determinado, lo que menoscababa el
principio de justicia tributaria y entorpecía al mismo tiempo
el crecimiento económico. Posteriormente, se estableció
un nuevo régimen de tributación para las pequeñas y medianas
empresas, las cuales constituyen el núcleo de nuestra actividad
económica y de empleo. A la vez, se realizaron reformas
parciales en aspectos decisivos del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas como la tarifa, cuyos parámetros
se alejaban claramente de los correspondientes a un impuesto
moderno; también se adoptaron medidas de apoyo a las familias,
con un incremento sustancial de las deducciones familiares,
y se potenció la gestión del Impuesto.
Desde otro punto de vista, el desarrollo
del Estado de las Autonomías, se ha visto consolidado con
el nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas
aprobado en el año 1996, que se fundamenta en el principio
de corresponsabilidad fiscal. Para hacer efectivo este principio,
se introdujo en la estructura del Impuesto un gravamen complementario
cuyo producto se destina a la financiación de las Comunidades
Autónomas y que puede ser modificado por las mismas.
Sin embargo, todas estas modificaciones
eran un paso previo al proyecto de revisión global del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas, que es el que incorpora
la presente Ley.
III
La reforma del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas en un contexto de globalización
económica, y tras el éxito logrado por la sociedad española
con nuestro ingreso en la tercera fase de la Unión Económica
y Monetaria, requería un estudio detallado de sus consecuencias
económicas y sociales. Asimismo, la incidencia del Impuesto
y su generalidad necesitan de un apoyo social indudable;
de ahí que en su reforma se deba implicar el mayor número
posible de interlocutores sociales.
Por ello, la elaboración de esta Ley ha
sido objeto de un proceso de reflexión y estudio amplio,
iniciado desde el comienzo de la legislatura, que tiene
su manifestación más importante en la creación por Resolución
del Secretario de Estado de Hacienda de 17 de febrero de
1997 de la «Comisión para el estudio y propuesta de medidas
para la reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas».
Los trabajos de esta Comisión,
presentados el 13 de febrero de 1998, supusieron un refrendo
a la necesidad de la reforma del Impuesto, a la vez que
aportan sólidos argumentos en favor de la misma, y se señalan
sus objetivos y características generales. En este sentido,
la alta calidad técnica de los trabajos de la Comisión se
ha visto favorecida tanto por el perfil técnico de sus componentes
(procedentes de la Administración Pública, Universidad,
expertos en Hacienda Pública, Catedráticos de Derecho Financiero
y Tributario, etc.) como por las valiosas opiniones externas,
realizadas desde distintos ámbitos y recibidas durante sus
sesiones de trabajo.
Los resultados de este laborioso proceso de información
pública, los estudios económicos llevados a cabo a lo largo
del mismo, los informes y análisis recibidos y las opiniones
contrastadas se condensan en la Ley, en la cual el Gobierno
ha tenido también en cuenta las corrientes de opinión de
distintos ámbitos sociales ante los trabajos de la Comisión,
así como los informes elaborados por otros órganos, y por
el Consejo Económico y Social.
IV
La Ley está estructurada en
un título preliminar, once títulos y noventa artículos,
junto con las correspondientes disposiciones adicionales,
transitorias, derogatoria y finales.
En el título preliminar se define como objeto
del Impuesto la renta disponible, y se considera como tal
la renta que puede utilizar el contribuyente tras atender
a sus necesidades y las de los sujetos que de él dependen.
Para plasmar este principio se declara la exención de un
mínimo de renta que varía según las circunstancias personales
y familiares del contribuyente; es éste uno de los aspectos
más importantes de la reforma.
Debe destacarse que la Ley sólo regula el supuesto de obligación
personal de contribuir. La regulación de la tributación
de los no residentes se remite a una ley posterior.
La estructura general del Impuesto se diseña
a partir del título I, con el análisis del hecho imponible
y de las rentas exentas, considerando como contribuyente
a la persona física, tal y como exige la doctrina del Tribunal
Constitucional. Sin embargo, la Ley tiene muy en cuenta
que el contribuyente forma parte de una familia cuya protección
merece un tratamiento fiscal favorable para lo que, además
de la configuración del mínimo familiar antes referido,
se articulan otras medidas tendentes a este fin (declaración
conjunta, exención de pensiones por alimentos, deducción
por inversión en la vivienda habitual, tributación favorable
de las pensiones en favor de los hijos).
Igualmente, el legislador ha tenido en cuenta
los gastos de enfermedad y los de cuidado o atención que
puedan afectar al contribuyente, a cuyo efecto se establece
un mínimo personal y familiar especial para aquellas personas
que se encuentran afectadas por una discapacidad de grado
elevado o un estado carencial que implique la ayuda de terceras
personas.
La Ley define las rentas gravables y su
forma de integración y compensación.
El tratamiento de los rendimientos del trabajo
mejora en grado sumo respecto a la situación anterior mediante
la fijación de nuevas reducciones y, en particular, con
la creación de una reducción específica para estos rendimientos
que hace perder peso a la aportación de los asalariados
respecto a las demás fuentes de renta.
En los rendimientos del capital inmobiliario, se suprime
el rendimiento estimado de la vivienda habitual. En los
rendimientos del capital mobiliario se introduce una notable
mejora en la tributación del ahorro, procurando un tratamiento
neutral de las distintas formas de ahorro: se aclara la
fiscalidad de los sistemas alternativos a los planes de
pensiones, se mejora su regulación actual al servicio de
la neutralidad y se da un tratamiento sencillo y unitario,
favorable al ahorro a largo plazo, a los rendimientos derivados
de contratos de seguros. En este terreno se ha optado por
un esquema de máxima simplicidad en la calificación, evitando
las injustificadas discriminaciones actuales entre las diferentes
modalidades de contratación.
La determinación del rendimiento de las
actividades económicas mantiene las reglas incorporadas
al Impuesto en 1998, en cuya capacidad impulsora de la inversión
y el empleo tiene puesta su confianza este Gobierno.
En el capítulo de ganancias y pérdidas patrimoniales se
producen algunas modificaciones respecto de la normativa
vigente. Destaca en este sentido la incorporación a tal
concepto de las derivadas de elementos afectos a actividades
económicas, con la finalidad de no introducir diferenciaciones
con el resto de personas físicas.
Por su parte, la tarifa del Impuesto incorpora
dos novedades dignas de ser subrayadas: la minoración de
la carga tributaria, con una rebaja general de los tipos,
incluidos el mínimo y el máximo, y la reducción y redefinición
de los tramos, quedando perfectamente homologada con las
que rigen en la mayoría de los países europeos, que se inclinan
por la simplificación también en este terreno.
Junto a ello y respecto a las deducciones
de la cuota, se mantienen e incluso se mejoran aquéllas
que, o bien responden a un mandato constitucional, como
es el caso de la adquisición de vivienda habitual, o bien
favorecen el interés general, supuesto de los donativos,
o resultan necesarias por razones de equilibrio territorial,
como ocurre con la deducción por rentas obtenidas en Ceuta
y Melilla.
Dado que la reforma no pretende alterar
el modelo de financiación autonómica del quinquenio 1997-2001,
se mantiene la estructura del gravamen autonómico o complementario
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas diseñado
en la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos
del Estado a las Comunidades Autónomas y de Medidas Fiscales
Complementarias, con lo que se garantiza la corresponsabilidad
fiscal de las Comunidades Autónomas y la suficiencia de
recursos.
Por último, se incorporan a la presente
Ley, por razones de coordinación legislativa, las reglas
sobre regímenes especiales, la mayoría regulados hasta ahora
al margen de la Ley del Impuesto, como son los de imputación
de rentas y de instituciones de inversión colectiva. Por
otro lado, se modifica la normativa reguladora de la gestión
del tributo; en tal línea se introducen las medidas necesarias
para mejorarla y agilizarla, se reducen de manera significativa
el número de declarantes, y se evita el exceso de los pagos
a cuenta sobre la cuota diferencial del Impuesto. Por fin,
se refuerzan las exigencias del principio de reserva de
ley, a cuyo fin se establecen las condiciones y los límites
correspondientes a cada modalidad integrante del sistema
de ingresos a cuenta. |